海 安 市 人 民 政 府
行政复议决定书
〔2023〕海政复第3号
申请人海安万达地产开发有限公司，住所地海安市海安街道安平西路105号。
法定代表人曲晓东，总经理。
委托代理人禹伟，江苏博士达律师事务所律师。
委托代理人朱云，江苏博士达律师事务所律师。
被申请人海安市住房和城乡建设局，住所地海安市海安街道中坝南路12号。
法定代表人刘成亮，局长。
申请人海安万达地产开发有限公司（以下简称万达地产）通过邮寄方式以海安市住房和城乡建设局(以下简称海安住建局）为被申请人，于2023年1月5日向本机关提出行政复议申请，请求撤销被申请人作出的《关于暂停海安万达·海之心二期商品房交付使用的通知》（以下简称《暂停交付通知》），后，万达地产又于1月9日、1月11日向本机关补充提交资料。经审查，本机关决定受理并依法通知被申请人答复，被申请人在法定期限内提出了答复，并提交相关证据。因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，经本机关负责人批准，延长复议期限三十日。本案现已复议终结。
申请人万达地产述称，申请人系海安万达·海之心二期商品房开发商，海安万达·海之心二期商品房共886套。2022年1月1日，申请人取得海之心二期商品房项目建筑工程竣工验收备案表。同年1月28日，申请人向全体业主发出入伙通知书，开始办理交付手续。少量业主对《商品房买卖合同》交付内容、品质存在误解，至被申请人处上访。2月11日，被申请人单方作出《暂停交付通知》，责令申请人暂停交付使用行为，并进行整改。同日，被申请人将《暂停交付通知》照片发至业主群。2月24日，申请人按照要求整改到位并向被申请人当面提交《关于万达·海之心二期商品房交付的报告》，被申请人予以认可，但拒绝作出书面通知，导致大量业主以《暂停交付通知》为直接证据，认定海之心二期商品房项目不符合交付条件，拒绝收房，并引发群体诉讼，向申请人提出数百万逾期赔偿请求。申请人认为，案涉《暂停交付通知》违法，理由如下：一是《暂停交付通知》实质上增设了行政许可，法律法规并未规定被申请人具有对商品房是否具备交付条件进行审批的权利，被申请人作出案涉《暂停交付通知》，本质上增设了商品房交付的行政许可，不符合法律规定，也不属于被申请人法定职责。二是《暂停交付通知》属于重大行政处罚且不符合行政程序法的规定，《暂停交付通知》明确要求申请人暂停海之心二期商品房项目交付使用，剥夺了申请人从事生产经营活动的权利，本质上系对申请人经营权的限制，但被申请人未按照《行政处罚法》的规定履行立案、调查、告知、听取陈述申辩、合法性审查、集体讨论、决定处罚等程序，未告知申请人违法的事实，拟作出行政处罚内容及事实、理由、依据以及诉权，不符合行政处罚的程序规定。三是《暂停交付通知》不符合优化营商环境和国家政策。四是海之心二期商品房项目符合交付条件。根据《城市房地产管理法》第二十七条第二款规定和《商品房销售管理办法》第三十四条规定，申请人已经依法取得竣备证明和房屋测绘报告，符合法律规定以及合同约定的交付条件。装修房质量瑕疵不构成被申请人履职的基础，根据《江苏高院商品装修房买卖合同装修质量纠纷案件审理指南》第十四条规定和《商品房买卖合同》约定，有关房屋质量瑕疵问题，应当按照《商品房买卖合同》的约定办理，而非通过行政手段暂停。综上，被申请人作出的《暂停交付通知》严重违法，应当予以撤销。
被申请人海安住建局答复称，申请人系海安万达·海之心二期商品房项目的开发建设单位，案涉被投诉的工程为二期住宅（2号至7号楼、10号至14号楼）共有886套，分别于2019年8月21日和9月12日办理土建工程施工许可证，2021年3月25日办理精装工程施工许可证。2021年12月11日，建设单位在工程完工后组织五方责任主体对于案涉楼栋进行单位工程竣工验收，并出具竣工验收报告。2022年1月1日，海安市行政审批局依据建设单位提交案涉工程竣工验收报告，认定案涉工程符合竣工验收备案条件，予以备案。故，答复人作出《暂停交付通知》前，案涉工程已经通过竣工验收备案，具备交付条件。申请人在与业主约定的交房期限期满前，众多业主通过12345热线、信访等方式进行信访，人次达数百人，主要反映精装修房屋普遍存在交付未能按合同提供合格产品的问题，如卫生间台盆、马桶缺失，柜面缺失，木地板缺失等二十多项问题，引发了严重的群访事件。2022年2月10日，被申请人对信访问题进行现场核查，确实存在上述信访问题，且存在人为破坏现象。该项目在交付过程中的现状与竣工验收报告载明的内容严重不符，不能满足《建设工程质量管理条例》第十六条第一项的规定，案涉工程不符合交付条件。根据江苏省住建厅发布的《关于进一步加强商品住房交付使用管理的通知》第四条规定，被申请人具有在新建商品房交付过程中的监管、指导和服务的行政管理职能。对案涉工程的交付过程中引发的社会矛盾，被申请人作为房地产行政主管部门，理应积极化解，对案涉工程房屋交付使用进行动态监督。2月11日，被申请人就信访问题约谈了申请人营销经理范广潮、项目负责人王峰，要求其对未交付的房屋逐一进行检查，立即整改，申请人表示同意，承认二期部分房屋精装存在问题，承诺立即执行。故，被申请人作出案涉《暂停交付通知》，责令其整改到位后随时交付。综上，被申请人作出的案涉《暂停交付通知》是督促申请人配合整改所作出的临时性措施，目的是为了协助申请人顺利交付房屋，更未侵犯其合法权益，请求复议机关驳回申请人的行政复议申请。
经审理查明，申请人系海之心公馆2#、S-11#、3#、S-10#、4#、S-9#、5#、S-8#、6#、7#、10#、11#、12#、S-7#、13#、S-6#、14#工程的建设单位。其中2～7#、10～14#系成套住宅，合计886套，即为海安万达·海之心二期精装修商品房（以下简称案涉项目）。2021年3月25日，申请人办理了案涉项目商品房的精装修工程施工许可证。2021年12月11日，申请人组织勘察单位江苏省纺织工业设计研究院有限公司、设计单位安徽省建筑设计研究总院股份有限公司、设计单位青岛腾远设计事务所有限公司、监理单位永明项目管理有限公司、施工单位中建八局第三建设有限公司对案涉项目进行竣工验收，验收结论为总体工程质量符合设计要求，完成了工程设计和合同约定的情况。2021年12月31日，申请人向海安市行政审批局报送工程竣工验收备案文件，申请备案。2022年1月1日,海安市行政审批局经查验，符合备案要求。同月28日,申请人通知业主于1月29日开始办理交付（1月30日至2月9日为春节假期暂停办公）。2月10日，万达部分业主集体上访，反映案涉项目精装修质量问题，普遍存在未按合同提供合格产品、要求先交钱后验房等。同日，被申请人工作人员赴万达海之心10号楼304室进行现场核查，发现该房屋室内缺地板、门框打胶脱落、主卫门撞马桶、厨房缺水龙头、未做保洁等问题。次日，被申请人约谈申请人营销经理范广潮。2月10日至11日期间，12345热线累计接到案涉项目投诉9件，反映万达海之心精装修房屋质量差，如木地板是鼓起来的，门框没有安装好、踢脚线未安装、整栋楼没有消防设施、厨房无台面、配电箱没有盖子、室内墙面油漆没有做好、瓷砖空鼓、消防箱是空的、房顶漏水、灶台未安装、地板未铺、建筑垃圾堆放在屋内等问题，表示案涉项目没有达到交付条件，存在先交钱再验房等问题。网格员浦某通过12345平台反映，其在工作中了解到万达海之心精装房屋质量太差，很多地方出现裂缝，马桶未安装，开关电器未安装等问题，50余名业主扬言上访。2月11日，被申请人作出《暂停交付通知》，内容为，申请人开发的万达海之心项目二期商品房交付过程中，多名业主对小区品质、交付流程、房屋质量特别是精装房装修标准与合同约定不符等问题严重不满，近期分别到信访局和住建局多次信访，产生不良的社会影响。经住建局现场查勘，精装房装修存在未按合同约定提供合格产品等诸多装修问题，急需整改维修，交付流程也不符合规定。据此，决定责令你公司暂停万达·海之心二期商品房交付使用行为，对上述问题进行整改，整改合格后方可通知业主验房。交付程序为先验房后签字结算费用、再领取钥匙。验收组织为一房一验，由业主、万达代表、施工单位、物业公司参加验房，验收结果报我局房产科、质监站。交付时间以业主认可实际交付时间为准（含物业费的计算时间），如无法按照合同约定期限完成交付，按购房合同的约定支付违约金，已办理交房手续存在上述问题的应组织重新按规定验收交付。2023年1月5日，申请人向市政府提出行政复议申请，请求撤销被申请人作出的《暂停交付通知》。
另查明，申请人与业主签订的商品房买卖合同第十六条第（三）项装饰装修及设备标准约定，该商品房应当使用合格的建筑材料、构配件和设备，装置、装修、装饰所用材料的产品质量必须符合国家的强制性标准及双方约定的标准。具体装饰装修及相关设备标准的约定见附件六。附件六中对外墙，起居室的内墙、顶棚、室内地面，厨房的地面、墙面、顶棚、厨具，卫生间的地面、墙面、顶棚、卫生器具，阳台的地面、墙面、顶棚以及电梯、管道、窗户、中央空调等装修的主要材料和设备的品牌、产地、规格、数量等进行了详细约定。
再查明，申请人与业主签订的商品房买卖合同第十一条第（三）项约定，办理交付手续前，买受人有权对该商品房进行查验，出卖人不得以缴纳相关税费或者签署物业管理文件作为买受人查验和办理交付手续的前提条件。
又查明，装修施工应符合《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）《建筑设计防火规范》(GB50016-2014)2018版《建筑内部装修设计防火规范》(GB50222-2017)《民用建筑工程室内环境污染控制规范(2013版)》（GB50325-2010）《建筑装饰装修工程质量验收标准》(GB50210-2018)《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)《建筑玻璃应用技术规程》(JGJ113-2015)《民用建筑电气设计规范（附条文说明另册）》(JGJ16-2008)《低压配电设计规范》（GB50054-2011）《住宅建筑规范》(GB50368-2005)《住宅设计规范》(GB50096-2001)《住宅装饰装修工程施工规范》(GB50327-2011)《住宅室内装饰装修设计规范》（JGJ367-2015）。施工图设计说明载明，防水工程的基层表面应平整，不得松动、空鼓、起砂、开裂等缺陷；施工过程中大面积抹灰墙面、天花、石膏板墙面应采取防止裂缝措施；吊顶工程应与建筑电气、给排水、暖通空调等工种紧密配合，做好室内管道施工，石膏线楞角应分明、无毛边、掉角圆弧平滑无波浪纹。涂料工程基层腻子应平整、坚实、牢固、无粉化、起皮和裂缝。地面装修工程地面面层铺装完成后，表面应覆盖、湿润、养护并做好成品保护；墙面工程的成品木质门扇及门窗套门锁碰边档条应盖过压门线条，门套碰边挡条应实木收口。
以上事实有建筑工程竣工验收备案表、房屋测绘报告、《商品房买卖合同》、入伙通知书、《暂停交付通知》、来访登记表、联动处置待办工单、现场核查表、海安万达广场批量精装方案至施工图设计平面布置及立面索引图、施工图设计说明等相关证据予以佐证。
本机关认为，根据行政复议案件双方当事人陈述及相关证据，总结案件争议焦点分为两点，一是《暂停交付通知》是何种性质的行为；二是海安住建局作出《暂停交付通知》是否具有职权和事实依据。
一是《暂停交付通知》是何种性质的行为。此为行政行为类型化问题，案涉《暂停交付通知》的主要内容为被申请人责令申请人暂停交付行为，属责令性行政行为。分析该责令性行为究竟是行政处罚行为、还是行政命令行为，抑或是行政强制措施，应分析暂停的内容究竟是何种行为。《中华人民共和国民法典》第七百九十九条规定，建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。《建设工程质量管理条例》第十六条规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）明确规定，商品住房交付使用条件应包括工程经竣工验收合格并在当地主管部门备案。从上述规定看，交付不同于普通买卖合同中的交货，是具有显著的合同程序性、专业技术性与行政职权性的活动，应以完成竣工验收备案作为认定开发商向购房人交付合格商品房的基本条件。验收合格的前提条件是完成建设工程设计和合同约定的各项内容，经被申请人现场查勘，案涉项目虽经竣工验收，但部分精装修事实状态存在未按照合同约定，亦不符合施工图设计要求的情形。被申请人责令暂停交付的目的，是敦促申请人积极整改，以符合交付的实质条件，并不是增设申请人原先不需要负担的责任。如何对案涉责令性行为进行定义，具体分述如下。
首先，该责令性行为不是行政处罚行为，《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。第九条规定了行政处罚的种类，责令性行为并不在行政处罚的种类之一。《暂停交付通知》不具备行政处罚的概念中惩罚性和不利负担，被申请人在收到业主投诉举报，并实际查勘，发现案涉项目不符合交付条件，要求其整改以符合交付条件，该责令不具有惩戒性，是申请人需要完成的法定及约定义务，亦不属于苛以申请人更为不利的负担。
其次，该责令性行为不是行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。从法律规定可以看出，行政强制措施的目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情况，实施对财物的暂时性控制，本案中，被申请人作出的责令性行为是为了督促申请人履行法定义务的行政管理目的，并不体现对于财物的临时性控制，倘若申请人整改符合交付实质条件，即可自行交付，亦不属于行政强制措施的范畴。
综上，被申请人作出的责令性行为属于行政命令行为，该行为具有补救性、指令性以及义务性的特征，是基于要求申请人恢复案涉项目符合交付实质条件的补救性指令，申请人有义务按照被申请人依法作出的《暂停交付通知》来安排具体事务，使得案涉项目恢复到圆满状态。
二是海安住建局作出《暂停交付通知》是否具有职权和事实依据。首先，海安住建局作出《暂停交付通知》是否具有职权依据。《建筑工程质量管理条例》第四条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。《建设工程质量管理条例》第二条第二款规定，本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。根据上述规定，海安住建局具有对本行政区域内的建设工程质量进行监督管理的法定职权。
其次，海安住建局作出《暂停交付通知》是否具有事实依据。《建设工程质量管理条例》第十六条第二款第（一）项规定，建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容……。第四十八条第（三）项规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（三）发现有影响工程质量的问题时，责令改正。第五十三条规定，任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉。《建设工程质量投诉处理暂行规定》第三条规定，凡是新建、改建、扩建的各类建筑安装、市政、公用、装饰装修等建设工程，在保修期内和建设过程中发生的工程质量问题，均属投诉范围。第十七条规定，对于投诉的工程质量问题，投诉处理机构要本着实事求是的原则，对合理的要求，要及时妥善处理；暂时解决不了的，要向投诉人作出解释，并责成工程质量责任方限期解决……。《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）第四条第（十六）项规定，……对退房率高、价格异常以及消费者投诉集中的项目，要重点核查。对存在违法违规行为的，要责令限期整改，记入房地产信用档案，并可暂停商品住房网上签约……。具体到本案，结合申请人的建筑工程施工许可证、申请人与业主签订的商品房买卖合同可知，案涉项目系全装修商品房，根据《商品住宅装修一次到位实施导则》（建住房〔2002〕190号）关于“全装修商品房”的定义来看，案涉项目在房屋交付时应具备基本居住使用功能，包括但不限于房屋所有功能空间的固定面全部铺装或粉刷完成，必要功能空间如卫生间、厨房的基本设备全部安装完成。虽然申请人在2021年12月11日组织设计、施工、工程监理等有关单位进行了竣工验收，验收结果为总体工程质量符合设计要求，完成了工程设计和合同约定的情况。但是，自2022年2月10日起即申请人通知业主正式交付的第二日，案涉项目业主不断通过12345热线、信访、群体性上访等多种渠道反映案涉项目存在装修质量问题、交付流程不符合规定等问题。被申请人作为建设行政主管部门，在接到大量的业主投诉和群体性上访后，赴申请人处就案涉项目进行调查核实，发现案涉项目在交付时存在地板缺失、主卫门撞马桶、厨房缺水龙头、未做保洁、水电未通等问题，申请人交付的商品房未达到建设工程设计和合同约定的各项内容要求，综合判断案涉项目不符合《建设工程质量管理条例》第十六条第二款规定的建设工程竣工验收的条件。另外，商品房交付的流程不符合在交付前业主有权对商品房进行查验的合同约定。被申请人根据案涉项目业主的投诉以及其调查结果，履行监督检查职责，作出案涉《暂停交付通知》符合《建设工程质量管理条例》第四十八条第（三）项以及《建设工程质量投诉处理暂行规定》第十七条的规定。因此，被申请人作出《暂停交付通知》并无不当。
综上所述，被申请人海安住建局作出的案涉《暂停交付通知》并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：
维持海安市住建局作出的《关于暂停海安万达·海之心二期商品房交付使用的通知》。
如不服本决定，可自收到复议决定书之日起15日内向南通经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。
2023年3月24日