生产安全事故的发生不仅会带来生命财产的损失、给伤亡者及其家庭带来巨大痛苦和灾难，亦会给国家造成重大损失和不良影响。为了绷紧生产安全这根弦，近日，国家安全生产监督管理总局公布了新修订的《生产安全事故应急预案管理办法》（以下简称办法），该《办法》将于2016年7月1日起施行。

　　国家主席习近平在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出：要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头。此次修订的《生产安全事故应急预案管理办法》，就是贯彻落实习近平的指示，以预防为导向，重在事前的准备工作。

　　一、《办法》修订的必要性和紧迫性

　　2009年3月，国家安全监管总局颁布了《生产安全事故应急预案管理办法》（原国家安全监管总局令第17号，以下简称原《办法》），对加强应急预案管理工作发挥了重要作用。但随着安全生产应急管理工作的不断深化以及党中央国务院对应急管理工作要求的不断提高，原《办法》亟需修订完善。

　　一是应急预案工作的背景和重心发生变化。近年来经过不断探索，应急预案的定位从补充应急管理制度向完善应急准备、规范应急处置转变，工作重心从解决预案有无向提升预案质量、发挥预案实效转变。同时，安全生产体制机制改革对简化应急预案评审、备案程序提出了新的要求。为推动应急预案工作与时俱进，适应安全生产应急管理需要，有必要对原《办法》进行修订。

　　二是有关法律法规和国务院文件对应急预案工作提出了新的要求。新《安全生产法》对企业的应急预案主体责任、政企应急预案衔接、应急预案法律责任等作了明确规定；《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号文）、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号，以下简称《突发事件应急预案管理办法》）等文件对应急预案功能定位、编制程序、管理责任、预案衔接提出了具体要求，进一步明确企业应急预案应当体现先期处置、自救互救的特点，强调应急预案编制应当开展风险评估和资源调查并广泛征求意见，强化政企应急预案之间的相互衔接，突出应急预案的评估修订和动态管理。而原《办法》已不适应新的要求，主要问题是重规范企业应急预案内容，轻规范应急预案编制程序；重预案内容的全面性，轻应急预案内容的实用性；重规范企业内部各类应急预案衔接，轻政企应急预案衔接；重规范应急预案的签署发布，轻应急预案的宣传教育、培训演练、动态管理。因此，需要通过修订原《办法》补充和细化相关具体要求。

　　三是一些重特大事故应急处置中的经验教训需要通过《办法》汲取和改进。根据天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故调查报告，导致事故发生和扩大的原因之一，就是瑞海公司应急预案流于形式，应急处置力量、装备严重缺乏，不具备初期火灾的扑救能力。为提高企业先期应急处置能力，近年来一些部门和企业采取了编制重点岗位应急处置卡等措施，指引从业人员在第一时间对事故的应急处置。这些措施有利于完善生产安全事故应急预案体系，有必要通过修订《办法》加以推广和实施。

　　二、《办法》修订遵循的基本原则

　　一是分级负责，分类指导。《办法》规定，应急预案的管理实行属地为主、分级负责、分类指导、综合协调、动态管理的原则。国家安全生产监督管理总局负责全国应急预案的综合协调管理工作；县级以上地方各级安全生产监督管理部门负责本行政区域内应急预案的综合协调管理工作；县级以上地方各级其他负有安全生产监督管理职责的部门按照各自的职责负责有关行业、领域应急预案的管理工作；生产经营单位主要负责人负责组织编制和实施本单位的应急预案，并对应急预案的真实性和实用性负责。生产经营单位应急预案分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案，分别从总体、专项类型及具体事故类型制定应急措施。

　　二是科学编制，精准实施。《办法》规定，应急预案的编制应当遵循以人为本、依法依规、符合实际、注重实效的原则，以应急处置为核心，明确应急职责、规范应急程序、细化保障措施。编制应急预案前，编制单位应当进行事故风险评估和应急资源调查，编制应急预案要体现自救互救和先期处置等特点，预案应当包括向上级应急管理机构报告的内容、应急组织机构和人员的联系方式、应急物资储备清单等附件信息。生产经营单位编制的各类应急预案之间应当相互衔接，并与相关部门、应急救援队伍和涉及的其他单位的应急预案相衔接。应急预案要进行相应的评审论证、公布和备案。《办法》还规定，各级安全生产监督管理部门、各类生产经营单位应当定期组织应急预案演练，应急演练或生产安全事故应急处置及救援结束后，应当对应急预案实施情况进行总结评估，撰写评估报告，分析存在的问题，并对应急预案提出修订意见。

　　三是依法监管，违法处罚。《办法》规定，各级安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构应当将生产经营单位应急预案工作纳入年度监督检查计划，明确检查的重点内容和标准，并严格按照计划开展执法检查。地方各级安全生产监督管理部门应当每年对应急预案的监督管理工作情况进行总结，对于在应急预案管理工作中做出显著成绩的单位和人员，安全生产监督管理部门、生产经营单位可以给予表彰和奖励。《办法》还规定了生产经营单位应负有的法律责任。未编制应急预案或未定期组织应急预案演练的，将被责令限期改正，并可处5万元以下罚款；逾期未改正的，将被责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款。此外，在应急预案编制前未按照规定开展风险评估和应急资源调查等7种情形，将由县级以上安全生产监督管理部门责令限期改正，并可以处1万元以上3万元以下罚款。

　　三、新修订《办法》的主要亮点

　　亮点一：重在事前预防。从事故致因理论来看，事故是由于物的不安全状态和人的不安全行为在一定的时空里交叉所致。海因法则又告诉我们，每一起严重事故的背后，必有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000处事故隐患。这些都说明，生产安全事故的发生是有征兆、有苗头的，可以通过发现隐患并将其消灭在萌芽状态，从而达到预防和避免事故的目的。亦可以说，一切事故是可以预防，一切事故是可以避免的。此次修订的《办法》要求，编制应急预案前，编制单位应当进行事故风险评估，针对不同事故种类及特点，识别存在的危险危害因素，分析事故可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度和影响范围，提出防范和控制事故风险措施。《办法》还要求编制预案前必须进行应急资源调查，全面掌握一旦发生事故，本地区、本单位第一时间可以调用的应急资源状况和合作区域内可以请求援助的应急资源状况，并结合事故风险评估结论制定应急措施。

　　亮点二：扭转形式主义。2015年8月12日天津市滨海新区天津港的瑞海国际物流有限公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，国务院调查组调查认定，瑞海公司存在的违法违规问题达10项之多，其中之一，是未按规定制订应急预案并组织演练。事实上，从已经发生的生产安全事故来看，不少生产经营单位都极其不重视应急预案。新修订的《办法》对于长期以来安全事故应急预案存在的顽疾，有针对性地作了回应。《办法》第五条规定：生产经营单位主要负责人负责组织编制和实施本单位的应急预案，并对应急预案的真实性和实用性负责；各分管负责人应当按照职责分工落实应急预案规定的职责。此外，《办法》以法律责任的形式，对生产经营单位进行约束，并且强化预案与日常管理的紧密契合，《办法》第六章还规定了生产经营单位应负有的法律责任。只有把预案工作镶嵌进入日常管理，才能真正有效地发挥预案的应有功能。

　　亮点三：强调以实际操作为导向。新修订的《办法》明确要求，根据本单位的具体情况来编制真实、实用的预案。预案编制后还要定期演练，让相应岗位的人员具备相应的技能。《办法》第三十一条规定：各级安全生产监督管理部门应当将本部门应急预案的培训纳入安全生产培训工作计划，并组织实施本行政区域内重点生产经营单位的应急预案培训工作。生产经营单位应当组织开展本单位的应急预案、应急知识、自救互救和避险逃生技能的培训活动，使有关人员了解应急预案内容，熟悉应急职责、应急处置程序和措施。此外，《办法》还规定，事故风险可能影响周边其他单位、人员的，生产经营单位应当将有关事故风险的性质、影响范围和应急防范措施告知周边的其他单位和人员，提前做足准备。

　　四、当前应急预案管理中存在的主要问题及原因

　　存在的主要问题：一是应急预案编制前风险评估不全面、不深入，甚至直接以本行业常见事故隐患代替风险评估。如“8·2”事故江苏中荣公司应急预案缺少对铝粉粉尘爆炸的风险评估。二是应急预案信息报告、响应分级等环节存在脱节，衔接不到位。如青岛“11·22”输油管道爆炸事故和晋济高速岩石隧道“3·1”燃爆事故暴露出应急预案衔接不到位、响应启动标准不明确等问题。三是不同层级、不同种类应急预案功能定位不明晰，内容存在重叠现象。四是相当多的企业重预案编制、轻预案实施，预案演练、修订、动态管理不及时，存在预案“编者不用、用者不编”现象。

　　分析主要原因：一是企业对应急预案的重要性认识不足，对应急预案的功能定位不清晰，未能深刻理解应急预案“平时牵引应急准备、战时指导应急救援”的核心作用，只重视“有”不注重“用”。二是企业主体责任落实不到位。未能牢固树立“应急预案、演练和培训不到位就是隐患”的理念，未建立应急预案工作责任体系，企业负责人履行第一责任人职责不到位，未将应急预案工作纳入安全生产总体布局，人力、物力和财力投入不足。三是对应急预案、演练和培训监管不到位。开展应急预案专项督导、检查少，执法处罚力度不够，对企业未起到震慑作用。

　　五、企业落实《办法》需要采取的措施

　　一是必须将主体责任落实到位。落实主体责任是企业做好安全生产工作，做好应急预案工作的关键所在。《安全生产法》和《办法》明确规定了企业主要负责人、相关负责人和安全生产管理机构的应急预案工作责任。企业要带着强烈的责任感来做好应急预案工作，尤其要从资金、人员和管理方面给予足够的重视，一层层、一级级地抓落实。否则造成严重后果就会依法受到惩处，追究责任。

　　二是必须正确理解应急预案的功能定位。各类企业必须要找准应急预案的功能定位，解决“预案是什么、干什么”问题。这是预案工作的起点和落脚点，具有基础性决定性作用。强调一下，预案不是现场救援方案、不是作业规程、更不是应急制度汇编，预案是事前准备的工作方案，其主要功能是平时牵引应急准备、战时指导应急救援，可以说是应急机制的载体、应急培训的大纲、应急演练的脚本和应急行动的指南。因此，企业要紧扣完善应急准备、提高应急能力开展应急预案制修订、培训演练等工作，推动应急预案实战化应用。只有这样，应急预案才能落地，才能发挥作用。

　　三是必须广泛宣教培训。一方面，企业负责人和应急管理人员要积极组织《办法》培训，认真学习，吃准、吃透《办法》的精神，牢固树立预案工作不到位就是隐患的理念，掌握预案的编制、评审、备案、培训演练、评估修订的程序、方法，做到会编、会管、会用。另一方面，要按照《办法》的要求，采取制作宣传展板、岗前教育等形式，面向车间、班组开展应急预案知识的宣传教育，使一线员工知风险、知流程、知措施，真正提升应急意识和应急能力。